Taper kommuner og fylkeskommuner når friskoler etableres?

Vi prøver her å forklare hva som skjer med tilskudd til friskoler og overføringer til kommuner og fylker:

Sammendrag

Fylker og kommuner får tildelt en samlet ramme fra staten. Beløpet korrigeres for antall elever i "statlige og private skoler" ved siste tilgjengelige telling (trekkordningen). (Det finnes noen svært få statlige skoler og noen få private skoler uten statsstøtte. De aller fleste av disse elevene er friskoleelever.)

Deretter foretas en korrigering fylker og kommuner imellom etter hvor mange av kommunens innbyggere som går i statlige og private skoler (korreksjonsordningen). Dette gjøres ved å trekke inn et beløp per elev utenfor kommunal skole og deretter dele pengene ut igjen etter kommunestørrelse. Staten bruker egne satser som ikke er knyttet til tilskudd til friskoler. Staten har lagt til grunn at satsene skal tilsvare 80% av gjennomsnittlige utgifter per elev. Disse satsene har ikke direkte noe med tilskudd til friskoler å gjøre.

Friskolene får tilskudd beregnet på grunnlag av gjennomsnittlige driftsutgifter i offentlig skole. Dette beregnes på grunnlag av kommunenes rapportering av sine regnskaper i KOSTRA, tall fra GSI og SSB. Beregningene foretas etter «oppskrifter» hvor blant annet avskrivninger og kostnader knyttet til ITO trekkes fra før satsene beregnes.

Korrigering av overføring til fylker og kommuner – punkt 1 til 4:

1. TREKKORDNINGEN

Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner er beskrevet i «Grønt hefte». Dette dokumentet kommer som et årlig tillegg til Prop 1 S om budsjettet fra kommunesektoren.

I Grønt hefte går det fram i tabellen over korreksjoner på nasjonalt nivå at det justeres for endringer i antall elever i «statlige og private skoler». (Se tabell i Grønt hefte). Dette kalles «trekkordningen».  Beregningen bak de landsdekkende korreksjonene er basert på elevtellinger foretatt 1. oktober og litt over ett år før budsjettåret starter. Selv om staten bruker den samme trekksatsen i trekkordningen som i korreksjonsordningen, ligger likevel gjennomsnittsbeløpet pr. elev vesentlig lavere i trekkordningen. Det er fordi staten ikke trakk for de 9000 første friskoleelevene som allerede gikk i friskoler da trekkordningen ble innført i 2001 og man indeksregulerer heller ikke trekket hvert år. Dette medfører at summen i trekkordningen i 2026 (2,5 mrd. kr.) er vesentlig lavere enn summen som brukes i korreksjonsordningen i 2026 (4,2 mrd. kr.)

Trekkordningen er beskrevet i Grønt hefte hvor det er skrevet om fylker: «Når ein elev i eit fylke vel ein privat skule i staden for ein fylkeskommunal skule, vil fylkeskommunen sine utgifter knytt til denne eleven bli vesentleg reduserte. Kvart år blir samla rammetilskot til fylkeskommunane på landsbasis korrigert for endringa i talet på elevar i private og statlege skular. Gjennom denne korreksjonen blir den totale inntektsramma til fylkeskommunane redusert med 80 prosent av gjennomsnittskostnadene for kvar nye elev i privat eller statleg vidaregåande opplæring (sjå tabellen over korreksjonar i rammetilskotet)". 

2. SATSER SOM BENYTTES I FORHOLD TIL KOMMUNENE/FYLKESKOMMUNENE

Størrelsen på beløpet per elev som trekkes inn er oppgitt i Grønt hefte. Disse satsene benyttes i korreksjonsordningen og også i trekkordningen for det gitte året. 

3. KORREKSJONSORDNINGEN

Den korrigerte nasjonale rammen fordeles til kommune / fylkeskommune blant annet etter antall innbyggere i skolepliktig alder og etter en rekke andre kriterier. Nettopp fordi andelen elever som ikke går på kommunens skoler er ulikt fordelt, må det foretas en korreksjon.

Dette gjøres i to trinn:

1. Først trekkes det inn et beløp fra hver kommune basert på antall elever i statlige og private skoler multiplisert med satsene ovenfor. Elevtallet kommer fra tellingen litt over ett år tidligere.
2. Siden kommunene allerede har fått et trekk i samlet ramme, deles disse midlene ut igjen etter kommunestørrelse.

Korreksjonsordningen skal sørge for at trekket er riktig i forhold til hver enkelt kommune.

Hvis en kommune har akkurat like stor andel elever i friskoler som for landsgjennomsnittet, vil kommunen få utbetalt nøyaktig like mye som de blir trukket i korreksjonsordningen. Kommuner med få eller ingen friskoleelever går i pluss, mens kommuner med mange friskoleelever blir trukket mer enn de får tilbakeført.

Det er viktig å legge merke til at disse budsjettordningene baseres på elevtelling i statlige og private skoler per 1. oktober ett år og tre måneder før det aktuelle budsjettet gjøres gjeldende. Eller sagt på en annen måte: Økt elevtall i en friskole for eksempel høsten 2026 gir ingen økonomisk effekt for kommunen i det inneværende skoleåret og bare halv effekt skoleåret 2027-2028. 

4. VEDLEGG, GRØNT HEFTE.

I vedleggene til Grønt hefte finnes det en Tabell A som beskriver hva hver enkelt fylkeskommune og kommune blir trukket og får utbetalt på grunn av elever i statlige og private skoler (korreksjonsordningen).  Man kan her slå opp på hver enkelt kommune og hver enkelt fylkeskommune for å se regnestykket, hvor mye som blir trukket og hvor mye som blir tilbakeført. For å få et helhetlig bilde må det deretter legges til hva kommunene trekkes gjennom trekkordningen.

De 8 første kolonnene er eksempler fra Grønt hefte for 2026. De 3 siste kolonnene er utregninger basert på akkumulert trekk i trekkordningen fra statsbudsjettet for 2026 og tallene fra Grønt hefte:

(Alle tall i 1.000 kr)

Sokndal har én elev i friskole og får tilbakeført 2,707 mill. kr. gjennom korreksjonsordningen. Kommunen trekkes 1,330 mill. kr. gjennom trekkordningen. Sokndal får samlet tilbake 1,376 mill. kr. gjennom disse ordningene. Kommuner som har få eller ingen friskoleelever, slik som Sokndal, får subsidiert midler fra de andre kommunene fordi de ikke har anledning til å hente inn besparelsene som friskoleelever gir. 

De andre kommunene i tabellen har flere elever i friskoler enn landsgjennomsnittet og har et netto trekk på korreksjonsordningen i tillegg til trekket på trekkordningen.

Den siste kolonnen viser gjennomsnittstrekket per friskoleelev for de ulike kommunene. Denne summen kan sammenlignes med KOSTRA-tallene for hva det koster med en elev i kommunenes egne skoler. Men det er viktig å poengtere at kommunene beholder kostnadene for ITO (tidligere spesialundervisning) og eventuelle økte skysskostnader for friskolelever. Differansen på hva det koster med en elev i kommunens skoler og hva kommunen trekkes for per elev, må derfor ta høyde for disse ekstra kostnadene.

Gjennom trekkordningen og korreksjonsordningen trekkes en gjennomsnittlig kommune (i 2026) om lag 82 000 kr. per friskoleelev. I følge Grønt hefte er gjennomsnittlig kostnad per elev i kommunale skoler 170 000 kr i 2026. Differansen mellom hva en gjennomsnittlig kommune trekkes for per friskoleelev og hva de selv bruker i egne skoler, er da 88 000 kr. per elev. Som nevnt er det slik at noe av denne besparelsen skal brukes til blant annet ITO for de elevene som går i friskoler. Hvor mye kommuner refunderer friskoler med for timer til ITO varierer mye, men i gjennomsnitt ligger det på om lag 20 000 - 25 000 kr. per elev, fordelt på alle elever. Det vi derfor normalt være en god margin for besparelser for kommunene med friskoleelever.  

Utregningene viser at kommunene sparer penger på friskoleelever. Dette ser man også tydelig gjennom en samlet oversikt over alle norske kommuners elevkostnader. Den viser at gjennomsnittskostnadene i kommunen synker, på alle elever som bor i kommunen, når friskoleelevtallet øker. 

AKTUELL ARGUMENTASJON

Hvorfor noen kommuner hevder at de taper penger på friskoleelvene, forklarte tidligere kirke-, utdannings- og forskningsminister Giske på følgende måte. Selv om det er 20 år siden, har dette fortsatt gyldighet: "Når kommuner med mange elever i private skoler kan tape på trekkordningen inkludert korreksjonsordningen, skyldes det at de har ledig kapasitet i kommunale skoler, det vil si at marginalkostnaden knyttet til en ny elev, er lav." (Stortingets spørretime 22.11.00) Saken er den at hvis de kommunale skolene kunne ta opp samtlige privatskoleelever uten at en eneste ny klasse måtte opprettes, så ville kommunen få langt større inntekter fra staten uten at utgiftene økte særlig mye. Men en kommune som driver skole med så mye ledig kapasitet i klasserommene, driver urasjonell skole. Små klasser er dyrt! Hvis man har råd til å drive med små klasser, så er det fint for elevene. Men har man økonomiske problemer, må kommunen selvfølgelig rasjonalisere ved å flytte skolegrenser og lage større klasser. Å skylde på de elevene som ikke er der, enten fordi de har flyttet eller meldt overgang til privat skole, er ingen god argumentasjon. Kommunen må drive skole ut fra det elevgrunnlaget de faktisk har og ikke hva det kunne vært hvis foreldre ikke ønsket friskoler, eller hvis 100 barnefamilier hadde flyttet til kommunen, eller hvis alle familiene i kommunen fikk 5 barn hver. 

KONKLUSJON

Når elever går over til en friskole blir ikke kommunen trukket i rammeoverføringen før halvannet år etterpå. Det gir kommunen anledning til å tilpasse egen skolestruktur for å hente inn nødvendige innsparinger. Så vil det naturligvis variere hvor enkelt det er for kommunen å hente inn innsparingene på kort sikt. For noen kommuner vil elevers overgang til en friskole medføre at man sparer utbyggingskostnader eller kan slå sammen klasser, men det kan også medføre at klassene bare blir litt mindre. Uansett er dette forhold som utjevner seg over tid. Derfor er det hensiktsmessig å bruke gjennomsnittskostnader per elev i kommunale skoler som utgangspunkt for hva en elev koster og hva kommunen sparer med at eleven ikke lenger går der. 

Kommuner og fylkeskommuner som ikke korrigerer skolegrenser eller gjør andre rasjonaliseringsgrep når det blir færre elever, får imidlertid en mer kostbar skolesektor. Elevene som av en eller annen grunn ikke er der kommunen ville hatt dem, kan ikke lastes for den urasjonelle skoledriften i kommunen/fylkeskommunen. 

En samlet oversikt over alle norske kommuners elevkostnader, både for elevene som går i kommunale skoler og trekket kommunen får for de friskoleelevene som bor i kommunen, viser tydelig at kommuner sparer på friskoleelever. Oversikten viser at gjennomsnittskostnadene per elev i kommunen synker, når friskoleelevtallet øker. 

Men det aller viktigste ved å støtte utvidelser eller nyetableringer av friskoler er at kommunen/fylkeskommunen bør legge til rette for at flere av innbyggerne får mulighet til å bruke sin grunnleggende menneskerettighet til å velge skole i tråd med egen overbevisning, slik menneskerettighetene sier og som Norge har forpliktet seg på, gjennom Menneskerettslovens § 2.