Høringsuttalelse til Representantforslag 12 S (2022-2023)

Representantforslag om en skole uten profitt.

Kristne Friskolers Forbund (KFF) takker for muligheten til å komme med et høringsinnspill til nevnte forslag. Etter en kort innledning er vårt høringssvar knyttet til de aktuelle punktene i det konkrete forslaget som er gjengitt nedenfor.

Innledning.

KFF sammen med andre friskoleorganisasjoner tilknyttet Friskolenes Kontaktforum (FK) (Steinerskoleforbundet, Montessori Norge og Norske Fag- og friskolers Landsforbund) støtter prinsippet om at skoler godkjent etter privatskoleloven samt private fagskoler og høyskoler som mottar statlig støtte, ikke skal gi utbytte, og at skolens midler skal komme eleven/studenten til gode fullt ut. KFF mener at regelverket for skoler godkjent etter privatskoleloven gir tilfredsstillende rammer for skoler som er etablert på ideelt grunnlag, og vi støtter hovedlinjene i bestemmelsen om utbytteforbud, regler om handel med nærstående og øvrige bestemmelser som skal sikre formålet om at skolens midler skal komme elevene til gode.

Innspill til punktene i forslaget som berører skoler godkjent etter privatskoleloven:

1. Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer slik at skoler som skal få statsstøtte, må ha en ikke-kommersiell formålsparagraf, der eventuelle overskudd skal reinvesteres i skolen.

KFF kan støtte forslaget om at skoler som får statsstøtte må ha en formålsparagraf som klargjør at skolen driver på ideelt grunnlag (ikke-kommersielt). Vi mener imidlertid at dette er ivaretatt i privatskoleloven § 2-2, fjerde ledd, hvor det står: «Skolen skal ha vedtekter. Vedtektene skal angi at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode, jf. § 6-3. Alle skoler har innarbeidet dette i vedtektene sine, og vi mener denne formuleringen er godt tilpasset regelverket som er bygd opp omkring bestemmelsene i privatskoleloven § 6-3 om krav til bruk av offentlige tilskudd og skolepenger. Bestemmelsene her omfatter også inntekter fra skoledriften og lovlige tilleggsvirksomheter.

2. Stortinget ber regjeringen utrede nye organisasjonsformer for å drive private skoler, som tilrettelegger godt for ideell virksomhet og samtidig sikrer allment offentlig innsyn i bruken av offentlige midler.

KFF er åpen for at det kan utvikles nye organisasjonsformer for skoler som driver på ideelt grunnlag. Vi mener imidlertid at dagens ordning hvor de som etablerer skoler som godkjennes etter privatskoleloven selv velger en hensiktsmessig organisasjonsform, er tilfredsstillende. Vi kan ikke se at spesielle krav til organisasjonsform i seg selv kan sikre formålet om at skolens midler skal komme elevene til gode på en bedre måte enn dagens regelverk.

KFF mener at dagens regler gir stor grad av åpenhet. Skoler godkjent etter privatskoleloven sender i dag inn regnskapene sine til Brønnøysund-registrene (Regnskapsregisteret) etter regnskapsloven og etter tilleggskrav gitt i økonomiforskriften til privatskoleloven. Regnskapene rapporteres særskilt til Udir, men spesifikke tillegg, og de er tilgjengelige for innsyn. Tilsynsmyndighetene har ytterligere innsynsrett både etter privatskoleloven og generelt regelverk. Innsynsmulighetene i økonomiske forhold ved enkeltskoler godkjent etter privatskoleloven er etter vår mening bedre enn for offentlige skoler hvor det allmenne innsynet er begrenset til kommune eller fylkesnivå.

3. Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer som sikrer at kommunene og fylkeskommunene får full myndighet over skolestrukturen, slik at hensynet til det offentlige skoletilbudet ivaretas ved oppretting og utvidelse av private skoletilbud.

KFF har oppfattet at regjeringen vil komme med lovendringsforslag som skal sikre kommuner og fylkeskommuner reell kontroll med etableringer og utvidelser av skoler som søker godkjenning etter privatskoleloven. Vi mener at hensynet til offentlig skolestruktur kan være relevant, men at rettighetene som er nedfelt i menneskerettene og som privatskoleloven skal sikre, må gå foran rene driftsmessige hensyn i den enkelte kommune / fylkeskommune.  Vi mener at dagens lovverk i stor grad gir rom for å hensynta offentlig skolestruktur. Vi støtter grunntanken om at alle skal ha muligheter til å motta et offentlig skoletilbud, og vi mener at dette er ivaretatt slik situasjonene er i dag. KFF er mer bekymret over at hensynet til kommunal skolestruktur i noen tilfeller faktisk hindrer barn og unge fra å kunne velge alternative skoler fordi det ikke gis anledning til etablering grunnet hensynet til offentlig skole.

4. Stortinget ber regjeringen gjennomgå lovverket for private skoler for å sikre at intensjonen om at all statsstøtte skal komme elevene og studentene til gode, ivaretas bedre enn i dag. En slik gjennomgang skal ha som mål å redusere kontrollbehovet, innføre strengere sanksjoner for regelbrudd samt å hindre at videresalg av skoler og høyskoler med statsstøtte kan gjøre det mulig å hente ut privat profitt fra skoledrift.

KFF mener privatskoleloven på en tydelig måte sikrer at skolens midler skal komme elevene til gode. Det gjelder både utbytteforbudet og regulering av handel med andre og særlig nærstående. Privatskoleloven med forskrifter har også avviklingsbestemmelser som sikrer at eier ikke kan beholde verdier opparbeidet med tilskuddsmidler og eventuelle skolepenger, men at eier må innbetale dette til staten.

KFF mener også at myndighetene har svært strenge sanksjonsmuligheter ved at midler som myndighetene mener ikke har kommet elevene til gode, kreves tilbakebetalt. Tilbakebetalingen kan forståelig nok ikke skje med framtidige tilskuddsmidler og skolepenger. Vi ser i dag eksempler på skoler som har fått store økonomiske vansker etter at styret har brukt midler i god tro, men hvor myndighetene i ettertid mener midlene ikke har kommet elevene til gode, og det pålegges tilbakebetaling uten at skolen har mulighet til å hente de oppbrukte midlene tilbake. Skoler kan på denne måten straffes hardt for å ha vurdert feil i enkeltsaker. KFF mener at dagens sanksjoner som omfatter mer enn bare tilbakebetalingskrav, er så kraftige at det ikke spekuleres i å bryte regelverket.   

5. Stortinget ber regjeringen fremme forslag som sikrer et regelverk som gir privatskoler meldeplikt ved salg, fusjon, fisjon og nedleggelse.

KFF oppfatter at det i dag ikke er meldeplikt ved salg av skoler godkjent etter privatskoleloven. For fusjon og fisjon er det søknadsplikt som i realiteten behandles enten som søknad om ny skole (fisjon) eller som utvidelse av eksisterende skole (fusjon). Nedleggelse er meldepliktig, og det er gitt konkrete regler i økonomiforskriften til privatskoleloven om framgangsmåten ved nedleggelse. Reglene om nedleggelse pålegger at skolens eiendeler selges og verdier som er opparbeidet på grunnlag av tilskudd og skolepenger skal innbetales til staten.  Regelverket på dette området er i liten grad utprøvd og slik regelverket er formulert er det skapt usikkerhet om verdiene av ting-gaver og dugnad ved for eksempel opparbeiding av skolebygg også må innbetales til staten.   

6. Stortinget ber regjeringen legge frem forslag til lovendringer som klargjør at forbudet mot å overføre verdier til skolens eiere også gjelder ved salg.

KFF viser til vår merknad under punktet ovenfor og til kapittel 9 i økonomiforskriften til privatskoleloven som sikrer at restverdiene av skolevirksomheten innbetales til staten. Vi oppfatter at det her siktes til salg av skolen som et bestående rettssubjekt. Videre legger vi til grunn at spørsmålet om muligheten for ulovlige verdioverføring ved salg av skoler er vurdert på lignende måte som ved avvikling.

Det er etter KFF sin oppfatning ikke mulig å se at salg av en skole vil representere en økt fare for at skolens midler ikke kommer elevene til gode. Så langt vi kjenner til er overdragelser av skoler priset i samsvar med de verdiene som ikke er omfattet av tilbakebetalingskrav. Eksempler på verdier som ikke er omfattet av tilbakebetalingskraver kan være skolebygg som er gitt som gave til skolevirksomheten eller verdier opparbeidet av overskudd på lovlig tilleggsvirksomhet. I og med at disse eiendelene ikke kan gi utbytte og det også kan være uklart om hva som vil skje med verdiene ved en eventuell avvikling, er prisingen svært lav. selve skolevirksomheten er oftest priset til 0 i og med at det ikke er grunnlag for avkastning.

Vi mener derfor at overføring av verdier til eiere ved salg (enten til selger eller kjøper) er like ulovlig som under normal drift og at det derfor er klart at slik verdioverføring ikke er tillatt per i dag. Alle overdragelse vi kjenner til handler om eiere som ikke ser mulighet til å legge nødvendige ressurser inn i skolevirksomheten og at nye eiere har mulighet til å bidra til skoledriften på en bedre måte.

7. Stortinget ber regjeringen legge frem forslag til lovendringer som stiller krav om at privatskoler må være selveiende og ikke kan være del av et konsern.

KFF oppfatter at forslagsstillerne her går lenger i å foreslå organisasjonsform enn det som det bes utredet under punkt to ovenfor. Etter vanlig selskapsrett er det stiftelser som betegnes som selveiende. Forening og SA er også eksempler på organisasjonsformer som ikke har eiere, men de har medlemmer. KFF har per i dag ca 140 medlemsskoler godkjent etter privatskoleloven og organisasjonsform er høyst ulik. Aksjeselskap, forening og stiftelse er mest dominerende.

For alle organisasjonsformer vil det alltid kunne finnes noen som står bak skolen. Det gjelder også stiftelser som enten har et selvrekrutterende styre eller har et eget organ som oppnevner styret. I begge tilfeller kan det sikres at styret reflekterer de som står bak skolen.

KFF mener at det prinsipielt er i samsvar med den rettslige begrunnelsen for frittstående skoler at det står noen bak skolen som enten er aksjeeiere, medlemmer eller stiftere.  Vi viser til formålet for privatskoleloven, § 1-1, første ledd: «Formålet med denne lova er å medverke til at det kan opprettast og drivast private skolar, slik at foreldre og elevar kan velje andre skolar enn dei offentlege, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 2.» Henvisningen i formålet er til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), og det er artikkel 13.3 som handler om plikten til å respektere foreldres rett til å velge skole. Det ideelle er altså at det er foreldre som står bak skolen og er eiere eller medlemmer i skoleselskapet. Videre sies det i ØSK artikkel 13.4  at intet skal tolkes innskrenkende i enkeltpersoners eller organisasjoners frihet til å opprette og drive skoler på visse vilkår. KFF mener at det både med hjemmel her og med hensyn til praktiske forhold, er naturlig og til og med ønskelig at det er organisasjoner som står bak skoler uavhengig av valg av organisasjonsform for skoleselskapet.

Vi opplever at flere av de ideelle organisasjonene som eier, er medlemmer i eller stiftere av frittstående skoler, utøver et aktivt eierskap og bidrar til økt skolekvalitet som kommer elevene til gode. Dette skjer både gjennom å bidra til utviklingsarbeid og ved å gi rasjonelle fellesløsninger. Dette kan kompensere noe for det bidraget offentlige skoler får fra sine eiere.

KFF forstår det slik at intensjonen med dette forslaget er å hindre en mulig motivasjon i at skoleselskapet tappes for midler av eier. KFF har forståelse for dette, og vi støtter tiltak som hindrer tapping av midler fra private skoler. Vi kan imidlertid ikke se at dette løses gjennom at skolene organiseres som selveiende. Det vil alltid kunne være noen enten i styret eller med innflytelse over styre og ledelse uavhengig av selskapsform som kan ha ulovlige hensikter.

Regelverket er i dag slik at selskaper med kommersielle interesser kan eie friskoler selv om disse skolene etter regelverket skal drives på ikke-kommersielt grunnlag. KFF har tidligere foreslått at det kan settes krav om at eierorganisasjoner skal være ideelle virksomheter. Vi mener at dette vil være en god sikring mot utbyttepress, og at det er bedre enn at skoler er selveiende med muligheter for at enkeltpersoner eller grupperinger har en form for kontroll som gjør tapping av midler mulig. Vår erfaring er at etablerte ideelle organisasjoner som eier en eller flere skoler opptrer ansvarlig og vil gi muligheter for innsyn på en tilfredsstillende måte.    

8. Stortinget ber regjeringen fremme forslag til lovendringer som sikrer at skolens styremedlemmer ikke kan sitte i styret til selskaper som driver handel med skolen, for å motvirke handel med nærstående selskaper og hindre mulighet til å profittere på skoledriften, etter modell fra Danmark.

Forslaget her tar opp minst to forhold som vi vil kommentere separat.

A.

KFF oppfatter at et krav om at styremedlemmer i skolens styre ikke kan sitte i styret til selskaper som driver handel med skolen, ikke er hensiktsmessig når det gjelder å begrense faren for tapping av skolens midler gjennom handel med nærstående. Dersom hensikten er å bryte regelverket om handel med nærstående, vil det kunne skje helt uavhengig av enkeltpersoner sitter i styret for både skole og nærstående selskap. Ethvert selskapsstyre har ansvar for selskapets drift og disposisjoner. Et styremedlem i et skolestyre har samme ansvar for at regelverket følges enten vedkommende sitter i andre styrer eller ikke. Dette gjelder også om vedkommende representerer selskaper som er nærstående. Vår erfaring er motsatt av forslaget. Personer med kunnskap om økonomireglene for friskoler har bedre forståelse også når de er i andre posisjoner for at skolens midler skal komme elevene til gode.

Privatskoleloven forutsetter at en godkjent skole utelukkende driver godkjent skolevirksomhet og eventuelle lovlige tilleggsvirksomheter. Annen virksomhet er henvist til å bli plassert i et annet rettssubjekt. Friskoler kan normalt ikke eie andre virksomheter. I stedet for å etablere dattervirksomheter velger man da å etablere søsterselskaper. I slike tilfeller kan gjennomgående representasjon eller personidentiske styrer være til skolens fordel.

B.

Forslagsstillerne begrunner forslaget om å regulere muligheten for å sitte i flere styrer med at det skal motvirke handel med nærstående. KFF vil påpeke at den vanligste situasjonen som danner grunnlag for at skolen har nærstående og handler med disse ikke er styrerepresentasjonen, men at skolen har søsterorganisasjoner eller mororganisasjon som leverer tjenester.

KFF mener at det vil være feil å begrense mulighetene til å handle med nærstående. Reglene om handel med nærstående krever at slike avtaler behandles i styret og blir dokumentert både i styrets protokoll og i noter til regnskapet. På grunn av denne dokumentasjonsplikten er det langt enklere å føre tilsyn med pengebruken enn når det handles med andre aktører som ikke er nærstående slik regelverket definerer det.  

For svært mange av de ideelle skolene er handel med nærstående med på å støtte opp om skolens drift. Skoler godkjent etter privatskoleloven får i dag i svært mange tilfeller støtte fra nærstående (mor- eller søster-organisasjon) gjennom at tjenestene prises lavere enn markedspris. Særlig når det gjelder husleie ser vi mange slike tilfeller blant våre medlemmer.